Introdução

Realidade social de Londrina

A dinâmica da gestão municipal em rede

Introdução

O direito de proteção à criança e ao adolescente no Brasil é construção histórica cujo marco de avanços foi a década de 90. A definição legal, exposta no Estatuto da Criança e do Adolescente, é resultado de mobilização da sociedade organizada e sistematiza a compreensão do direito infanto-juvenil. No entanto a concretização dos direitos expostos nesta lei provocou a reestruturação na rede de proteção social, reestruturação esta que não é tarefa fácil, pois implica mudanças de paradigmas institucionais e a criação de serviços sob a égide da proteção integral.

O lócus privilegiado da constituição de bases concretas para a garantia do direito é a esfera municipal. É nesta instância onde as crianças nascem e devem encontrar condições favoráveis para seu desenvolvimento.

A criação destas condições demanda um diagnóstico apurado das necessidades do município, planejamento adequado às perspectivas previstas no campo legal e à realidade local e, ao nosso ver a ampliação da ação democrática tanto no âmbito dos planejadores e executores quanto na condução dos espaços institucionais.

O presente texto tem por objetivo apresentar a trajetória que o município vem trilhando para garantir diagnóstico preciso, deliberações no âmbito dos espaços democráticos da política de atenção à criança e ao adolescente, integração das várias ações, qualificação e ampliação de sua rede de serviços.

Iniciamos, portanto apontando alguns dados de realidade que se constituem parte do diagnóstico por nós elaborado.

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Realidade social de Londrina

I - Situação da população

O Município de Londrina localiza-se na região norte do Paraná e constitui-se na terceira do sul do país em população, com 447.065 habitantes, conforme o censo 2000 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Em 2003, segundo o IBGE, havia 467.334 habitantes na cidade.

Londrina também enfrenta os reflexos de um mundo globalizado de exclusão social, que gera condições de vida extremamente desiguais entre seus habitantes. Há localidades de maior risco social, abrangendo 59 favelas, assentamentos e ocupações com uma população de 8.751 famílias (47.721 pessoas).

Já os dados do mapa da pobreza do Paraná, elaborado pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES), apontam para o número de 28.823 pessoas vivendo abaixo da linha da pobreza, o que equivale a 6,50% da população do município. Considerando-se os dados da estimativa feita por esse órgão em 1999, de 432.257 habitantes, de acordo com os percentuais da contagem populacional de 1996, temos:

- as crianças e adolescentes representam 38,02% (164.365 pessoas), ou seja, 21,87% (94.536) são crianças de zero a 11 anos de idade e 16,15% (69.829) são adolescentes de 12 a 19 anos;
- a população adulta, de 20 a 59 anos, representa 53,55% (231.473), conforme a tabela a seguir:

População estimada do município de Londrina, segundo faixa etária e sexo - 1999

FONTE: PML/SEPLAN - GERÊNCIA DE PESQUISAS E INFORMAÇÕES
(1) Estimativa da população IBGE - 1999

Segundo o levantamento das Dimensões das Carências Sociais - Informações Municipais - IBGE, IPEA de 1991, Londrina possui mais da metade de sua população sobrevivendo com renda de até três salários mínimos, sendo que cerca de 1681 famílias não possuem rendimentos.

Quanto à distribuição de renda por salário recebido pelos chefes de família, o censo de 1991 aponta que 38,86% da população sobrevive com renda de até dois salários mínimos e que 56% da população sobrevive com renda de menos de três mínimos.

Nas famílias em condições de pobreza (considerando-se a renda de até dois salários mínimos), os órgãos oficiais de pesquisa demonstram que há aproximadamente 20.133 crianças de zero a seis anos. A população infanto-juvenil de sete a 18 anos representa 40.849 habitantes.

Quanto ao atendimento prestado pela política pública de saúde à criança e ao adolescente, pode ser demonstrado no quadro abaixo:

Sistema de Saúde Municipal

Fonte: Secretaria Municipal de Saúde da Região Metropolitana.
PML/SEPLAN - GERÊNCIA DE PESQUISAS E INFORMAÇÕES

A situação escolar da 1ª a 4ª série das crianças e adolescentes do município pode ser verificada através dos dados apresentados pela Secretaria Municipal de Educação.

FONTE: Censo Escolar 2002. MEC/INEP
PML/SEPLAN - GERÊNCIA DE PESQUISAS E INFORMAÇÕES

II - Situação do atendimento municipal

A Política Municipal de Assistência Social conta com a prestação de serviços nos seguintes segmentos:

Criança e Adolescente

Geral

Fonte: Secretaria Municipal de Assistência Social/ Diretoria de Planejamento

O Conselho Tutelar atendeu, no ano de 2.000, um total de 1.471 crianças e adolescentes em situação de risco e, em 2.001, um total de 1.308 pessoas desse segmento, cujas situações caracterizavam-se em históricos de violência doméstica, exploração sexual, trabalho infantil, vivência na rua, envolvimento com tráfico de drogas, evasão escolar, prática de atos infracionais e ausência de documentos pessoais.

Foram implantados em 2001 mais dois Conselhos Tutelares, totalizando, que se encontram em processo de regionalização, cumprindo a previsão legal de descentralização das ações. Além disso, Londrina possui, dentro do sistema judiciário, a Vara da Infância e Juventude, a Promotoria de Infância e Juventude do Ministério Público, a execução de medidas socioeducativas em meio aberto de prestação de serviços à comunidade e liberdade assistida operacionalizadas pelo município e, em regime fechado sob a responsabilidade do governo estadual, a semiliberdade e a internação.

No âmbito da criança e do adolescente, de acordo com o art. 90 do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), os serviços, movimentos, grupos, e instituições de defesa, são registrados e acompanhados pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.

Tais informações demonstram que é bastante significativo o número de crianças e adolescentes que precisam de atendimento, quer seja de proteção ou de prevenção, para que possam vislumbrar efetivamente a garantia de seus desenvolvimentos e do exercício de suas cidadanias.

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A dinâmica da Gestão Municipal em Rede

I - A criação da Rede

A promulgação da Lei Federal nº 8.069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente - pode ser considerado um marco imprescindível para a garantia dos direitos das crianças e adolescentes, rompendo com a antiga Doutrina da Situação Irregular e estabelecendo o paradigma da Proteção Integral. Além disso, ressalta-se um novo modelo de gestão da Política de Atenção à Criança e ao Adolescente, que instituiu estratégias de participação, deliberação e controle social por meio de organizações compostas por representantes governamentais e da sociedade civil.

Em Londrina, a partir desse marco legal desencadeou-se um processo de mobilização para a garantia de mecanismos de efetivação desta Política com a formação de uma equipe que contou com a participação de militantes governamentais e não governamentais que já atuavam na área da criança e do adolescente. Essa equipe tinha como meta a formatação da proposta de um projeto de lei com o intuito de criar o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, o Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, Conselho Tutelar e de legitimar no âmbito municipal a Política Pública nesta área.

Neste sentido, em 1.991 foi promulgada a Lei Municipal n 4.742 e posteriormente a Lei nº 5.036/92.

Dessa forma, demandava-se um novo olhar e agir do gestor público municipal. Porém, até o ano de 1.992 o município deparava-se com limitações que dificultavam a efetiva condução democrática e participativa necessárias às novas demandas.

Apesar da garantia legal na esfera federal e municipal, a concretização de tais prerrogativas encontrava-se reduzida e, em grande parte, restrita à ação das organizações não-governamentais.

A proteção integral requer, por sua vez, além do processo democrático e participativo, ações articuladas dentro da perspectiva de um novo modo do fazer público. O desafio da consolidação do agir em rede requer a superação de situações, atos e atitudes que ainda reforçam a permanência de práticas tradicionais e conservadoras, que resultaram em:

- duplicação e sobreposição de ações;
- fragmentação institucional;
- falta de efetividade dos serviços;
- alcance social restrito;
- isolamento e auto-suficiência dos serviços;
- cultura paternalista e tradicional.

A partir de 1993, a nova gestão do governo municipal introduziu, como prioridade da ação pública, a proteção à criança e ao adolescente, fortalecendo as instâncias de participação, defesa, controle social e atendimento a esse segmento.

Dessa forma, conseguiu-se a viabilização da estrutura de funcionamento e atendimento do Conselho Tutelar, a implantação de serviços de atenção à criança e ao adolescente em situação de risco social nas ruas e a viabilização de ações socioassistenciais preventivas voltadas à criança, adolescente e família.

Considera-se um marco significativo, nesse período, o respeito às deliberações da Conferência Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, que culminou com a busca de sua operacionalização.

Nesse momento, a rede de proteção à Criança e ao Adolescente começa a desenvolver um novo formato, pela constituição e integração de esforços governamentais e não-governamentais.

Contudo, a ampliação da diversidade de ações que contemplem o novo ordenamento jurídico, a gestão democrática, a perspectiva de uma política pública é complexa. Tais mecanismos não são viabilizados automaticamente, exigindo tanto do Poder Público quanto da Sociedade Civil Organizada um novo direcionamento teórico, conceitual e prático.

O exercício desse "novo fazer" e a questão da incorporação dos direitos, apresentam contradições e dificuldades nesse processo, seja ainda pelo amadurecimento precoce dos atores envolvidos e a própria realidade de forças político-partidárias presentes na condução do governo municipal.

Assim, Londrina enfrentou momentos em que a articulação das ações ocorria em função de demandas específicas, exigindo o desencadeamento de um processo de mobilização conjunta para a solução de determinadas dificuldades.

Pode-se citar, como exemplo, as ações realizadas pelos serviços governamentais e não-governamentais desenvolvidos com crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade social nas ruas do município. Em algumas situações podiam-se constatar encaminhamentos divergentes por parte de instituições diferentes para um mesmo caso, o que acarretava a permanência daquela situação de vulnerabilidade.

II - A realização do diagnóstico social e os novos rumos para a Rede

Foi realizado, nessa fase de desenvolvimento da Rede, um diagnóstico social onde se observou a existência da atuação de três pessoas para cada criança e adolescente, porém sem a efetiva solução da condição de risco na qual se encontravam.

Foi a partir desse diagnóstico que se suscitou um "repensar" na forma e no modo de trabalho da Rede, exigindo-se o aprofundamento de discussões mais amplas que envolviam os vários segmentos que atuavam no âmbito municipal.

Mesmo com uma conjuntura sócio política desfavorável, a trajetória da defesa dos interesses das crianças e adolescentes não se estagnou, exigindo posicionamentos e práticas concretas que contribuíssem para o não desmantelamento das ações ora desenvolvidas.

Algumas estratégias foram elaboradas visando ao enfrentamento dessa realidade, como, por exemplo, com a criação do Fórum de Instituições que atuam com Crianças e Adolescentes em Situação de Risco Pessoal e Social.

O Fórum tinha como objetivo subsidiar as políticas a serem deliberadas pelo Conselho Municipal, bem como enfocar a articulação das ações voltadas a esse público.

Além disso, nesse processo identificou-se a importância da realização de um encontro que reunisse um maior número possível de crianças e adolescentes para a avaliação da Política Municipal ora executada e a discussão de proposições.

Nesse período, a prática da gestão democrática, reafirmando o protagonismo das ações com os diferentes atores envolvidos com essa política, passa a ser aderida pelo novo governo municipal, de cunho democrático e popular.

Dessa forma, a deliberação do Fórum de envolver crianças e adolescentes nesse processo foi apoiada pelo executivo municipal, com a realização do encontro que culminou com a participação de crianças e adolescentes de 7 a 18 anos, utilizando-se de diferentes linguagens como oficinas de música, artes cênicas, plásticas, jornal, rádio, origami, e outras, para que favorecesse a expressão e compreensão de todos os sujeitos envolvidos.

O resultado de tal iniciativa foi apresentado e aprovado na III Conferência Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente em 2001.

Essa experiência possibilitou ao município de Londrina perceber a importância do reconhecimento das crianças e adolescentes enquanto sujeitos e atores principais da Política de Proteção Integral.

Percebe-se que o processo participativo vem crescendo, sendo adotada a prática da realização de Conferências com instância máxima de deliberação, realizada atualmente de dois em dois anos, independentemente da não previsão na legislação municipal em vigor.

O avanço da gestão municipal pode ser visualizado na compreensão do tratamento dos direitos da criança e do adolescente não sob o enfoque individual do serviço, mas na perspectiva da construção coletiva.

Dessa forma, entendendo a participação, o "controle" e a informação imprescindíveis no repensar da Política para que favoreça o acesso a todos os atores envolvidos, buscou-se estimular e/ou reforçar espaços que proporcionassem a reflexão, discussão, deliberação, acompanhamento e fiscalização da Política e Atenção aos Direitos da Criança e do Adolescente.

III - Rede Eletrônica como provocação para o alinhamento conceitual

Com a intenção de fortalecer e consolidar a articulação das ações na área da criança e do adolescente foi adotada, como facilitadora desse processo de organização da Rede de Atendimento, a criação da rede eletrônica.

Para isso foi realizado, primeiramente, um levantamento de informações para o desenvolvimento da Rede On-Line que, ao final, acabou revelando que havia, na verdade, uma grande diversidade de compreensão quanto à:

- conceituação dos termos do ECA;
- natureza do atendimento;
- metodologia utilizada;
- critérios de inserção.

Um dos fatores que talvez explique tal pluralidade de entendimentos pode ser devido ao fato de que o município de Londrina apresenta uma diversidade de serviços, programas e projetos, atendendo tanto na dimensão preventiva de atenção a necessidades básicas quanto de proteção especial, concretizando-se como típica região metropolitana.

A partir do levantamento dessas informações o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente desencadeou um processo de reordenamento institucional que ocorreu com a participação dos vários serviços na área da criança e do adolescente: educação profissional, apoio sócio-educativo, serviços especializados - abrigo, medidas sócio-educativas, atenção ao usuário de substâncias psicoativas, atendimento nas áreas de saúde física, psicológica e psiquiátrica, atendimento às vítimas de negligência, violência, abuso e exploração sexual, atendimento de crianças e adolescentes que estão nas ruas em situação de vulnerabilidade social.

Dentre os participantes desse processo, envolveram-se dirigentes de instituições não-governamentais, funcionários, voluntários, representantes do Conselho de Direitos, Conselho Tutelar e representantes dos serviços governamentais.

Disso resultou a construção de um documento coletivo que aponta nas diferentes modalidades de atendimento a definição de conceitos, natureza de atendimento, público alvo, metodologia, critérios de inserção e de qualidade, fluxo de atendimento e de encaminhamento, documentação necessária e recursos físicos, materiais, humanos e financeiros, embasados na legislação em vigor e bibliografia afeta à área.

Considera-se que tal processo foi desafiador, exigindo persistência em direção ao fortalecimento e sustentação da rede, o que implica muitas vezes em rever conceitos, atitudes e práticas que já estavam cristalizadas.

IV - Resultados

O resultado desse desafio pode ser demonstrado por meio da avaliação realizada pelos participantes de tal processo, que apontaram:

- maior clareza dos serviços prestados;
- oportunidade de troca de experiências;
- (re) construção de conceitos tendo referenciais teóricos como base;
- melhoria da qualidade do atendimento prestado;
- formação continuada dos atores envolvidos;
- maior compreensão do papel das políticas públicas afetas a área da criança e do adolescente;
- fortalecimento da Rede.

Considera-se que tal momento resultou em diferentes ações por parte da rede de serviços, que desencadearam uma nova formatação da compreensão de si mesma e do atendimento prestado.

Cabe ressaltar, ainda, que os serviços e estruturas que ainda se mantêm não reordenadas, na sua maioria, continuam participando de todo o processo e são priorizados no sistema de monitoramento e avaliação dos serviços.

A predisposição em acreditar que o estabelecimento de trocas e compartilhamentos pode resultar em estratégias de gestão deve-se configurar em um exercício permanente que resultará em um salto de qualidade no atendimento das crianças e adolescentes.

Entende-se, por fim, que os desafios ainda estão postos no que tange à ampliação da relação/articulação entre políticas públicas (serviços governamentais e não-governamentais), Poder Legislativo, Ministério Público e Conselhos de políticas públicas, estabelecendo-se um processo contínuo de articulação de informações e o rompimento definitivo com a doutrina da situação irregular que, por vezes, ainda permeia leituras e práticas equivocadas de diferentes segmentos como a imprensa, o judiciário, a rede de ensino, a segurança pública e tantas outras institucionalidades.

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